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【聚焦】绿色审计的世界进程

发布时间:2017-12-26 11:09:45   来源:    浏览次数:306

◎本刊主笔 刘国伟

【近日,中办和国办印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,这标志着一项全新的、经常性的审计制度在我国正式建立。自2018年起,绿色审计在我国将由试点进入全面推开阶段。今后领导干部的离任审计,除了财务的账本要接受审计,辖区内生态账本的变化也要接受审计。这对我国的绿色审计工作的发展来说,称得上是一座里程碑。那么,什么是绿色审计?绿色审计在世界其他国家的情况如何?】

「聚焦」绿色审计的世界进程

在世界各国,绿色审计已经成为大趋势。


  • 绿色审计发端于企业绿色管理

绿色审计的产生有其时代大背景。二战后,西方国家把经济发展建立在大量消耗自然资源基础上的发展模式,变得越来越不可持续。随着西方国家对可持续发展认识的不断深入,一些企业出于管理上的需要(提高环境绩效,降低原材料消耗等),开始自发地制定了一些审计计划,并委托环境咨询机构进行环境审计或环境认证,此为绿色审计之滥觞。

「聚焦」绿色审计的世界进程

绿色审计最早竟然是企业自发搞出来的

上世纪60年代末至70年代可以说是绿色审计的萌芽期。美国审计总署在1969年就对水污染控制项目进行了审计,加拿大等西方经济发达国家也相继开展了环境审计。20世纪80年代是环境审计的形成阶段,日益增加的环境压力和日益严重的环境问题加速了环境审计的形成。在这一阶段,环境审计的范围进一步拓展,从企业内部扩大到政府环境审计方面,成为政府宏观管理的手段。

上世纪90年代至今可以说是环境审计的发展阶段,以韩国、巴西、日本、荷兰、加拿大、印度和美国为代表的国家环境审计,已经走上了正轨。截至2014年底,全球范围内对国家和地方环境措施绩效和成果的环境审计多达2000多次。


  • 印度环境审计自爆家丑

作为后起的发展中国家,印度为了兼顾环保和经济发展,近年来也致力于采纳环境友好型的战略和制度,其中就包括环境审计制度。

在机构设置上,印度最高审计机关是印度主计审计长公署(CAG)。主计审计长公署的地位来自印度宪法第148条至第151条的授权,早在1971年就有专门的法律对其职责和权力等做了规定。主计审计长公署在履行其宪法义务的同时,要审查政府支出和收入的各个方面,审计内容大致分为财务、合规和绩效审计等方面。

在过去的20多年里,印度主计审计长公署实施了100多项合规和环境绩效方面的环境审计,包括空气、水、废弃物、生物多样性和环境管理系统等5大领域。目前,印度主计审计长公署在环境审计领域的主要工作包括如下三项:

一,编制《绿色办公指南》,指导全国的办公机构减少办公活动对环境的负面影响,该指南被印度环境和森林部采纳,向所有中央政府办公室推广;二,主计审计长公署在“印度废弃物管理”审计报告中提出多项建议,协助印度环境和森林部制定废弃物有效管理政策;三,编制相关环保指南,以指导在所有类型审计中关注和整合环境问题。

《环境与生活》杂志记者在浏览印度主计审计长公署发布的2010至2011年度《环境审计报告》时发现,该机构很勇于自爆家丑,譬如:在2003至2008年国家绿化和生态发展委员会(NAEB)向非政府机构(NGO)等批准的647项绿化项目中,只有3.6%得以完成;对许多非政府机构的项目中期评估显示资金被挪用;高达93%的植树项目和相关物资生产没达到预期目标。在生物多样性保护方面,《环境审计报告》认为成立6年之久的国家生物多样性保护局(NBA)在制定多样性保护法律方面进展迟缓;濒危药用植物名单及其保护措施尚未出台;28个邦中只有7个拿出了濒危物种名单;只有12%的地方机构设立了生物多样性管理委员会等。

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乱砍滥伐森林破坏自然资源,会让猫头鹰等野生动物的栖息地受到威胁。


  • 韩“四大河流”遭遇四次环境审计

地处东亚的韩国有九成人口集中生活在仅占国土面积2.4%的区域,自上世纪80年代以来,一直面临着巨大的环境和资源压力。韩国的国家审计机关是韩国总统设立的审计监察院,这是一个独立于政府的、受总统直接领导的机构。韩国通过《审计监察院法》保证其独立的法律地位,目前审计监察院有近1000名职员,年预算达1亿多美元。在环境审计上,韩国审计监察院表现出较强的开放性,普通市民在生活中遇到有关问题,可通过正式申请或电话热线要求进行审计。自2001年开展环境审计以来,审计监察院针对多个重点项目进行了环境审计,包括颇受争议的“四大河流”工程。

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2017年5月,韩国政府宣布四大河流工程中的6座将永久开放以应对绿藻泛滥。

“四大河流”工程是指韩国在2009至2011年间完成的一个庞大的水利工程项目,当局耗资22万亿韩元(约合1349.4亿元人民币),对汉江、锦江、洛东江和荣山江4条河流及其流域范围内的数十座水坝和近百个水库进行了综合治理,旨在解决水资源短缺、建设防洪措施、改善水质和带动区域发展。

“四大河流”工程开工前和开工期间,民间就对工程造成的环境破坏以及洪涝风险增大有激烈争论。时任韩国总统李明博曾下令对该工程进行过两次审计。第一次是在2011年初,工程正值收尾阶段,未发现明显违规。第二次是在2013年1月,环境审计发现了许多严重问题,如水质管理措施不健全,疏浚管理和水质管理计划不完善,管理和检查不力等等,这些问题在社会上引起很大反响。第三次审计发生在朴槿惠执政期间,调查发现了招投标过程存在共谋、报价虚高等问题。

今年夏天,韩国现任总统文在寅下令对“四大河流”工程进行第四次审计,以调查该项目决策过程不透明、环保预期目标未达到和项目仓促上马等问题。有消息称,当局打算成立一个专家组,对该项目展开综合评估,以决定一些水坝的去留。韩国政府对“四大河流”工程三番五次的调查表明,在现实工作中环境审计面临的阻力之大是超乎想象的。

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韩国四大河流工程建成6年来,一直是绿色审计的重点对象,图为工程当年施工的现场。


  • 巴西老牌审计机构焕发新活力

巴西是南美洲面积最大的国家,综合国力居拉丁美洲之首,资源条件得天独厚。该国早在19世纪末就独立了,其国家审计监督制度作为该国的一项基础性民主制度,一直被当作落实政府问责和改善国家治理的重要工具。

巴西审计制度的主要特征是审计监督机构具有司法权。根据联邦宪法第70与71条规定,国会在审计法院的协助下执行外部监督的职能。审计法院的职责是确保公共资源得到有效管理,为社会带来最大的效益。

在环境领域,联邦审计法院负责对联邦政府的行为进行外部监督,以及对联邦资源的环保活动进行监督。虽然巴西环境审计起步晚于欧美发达国家,上世纪90年代才开展起来,但巴西迎头赶上的步伐很快。1991年,里约热内卢州议会批准了关于环境审计的1898号法律,该法律规定了强制性的年度环境审计,并确保将审计部门发布的所有文件都公诸于众。之后几年,其他州和市的相关法律也先后出台。

有了健全的法律框架做基础,巴西联邦审计法院1996年起开始实施环境审计发展项目,采取的第一个步骤是开展相关问题的研究,比如环境审计战略。随后,巴西联邦审计法院相继出台了人员培训行动纲领与环境审计手册。1997年,巴西联邦审计法院国际发展司与英国审计署合作,开发了一些重点审计领域的审计技术,其中就包括环境审计。2000年,联邦审计法院成为环境审计特别技术委员会的主席。该委员会由拉丁美洲与加勒比海地区许多国家的最高审计机关组成,包括阿根廷、玻利维亚、巴西、智利、哥伦比亚、洪都拉斯、巴拉圭、秘鲁以及委内瑞拉等国家。


  • 荷兰环境审计侧重绩效

地处西北欧的荷兰国土面积较小,资源有限。出于对环境资源问题的重视,该国在环境审计方面的做法在欧洲很有代表性。从上世纪80年代开始,荷兰实施国家环境保护政策计划,对环境审计制度做了规定。

荷兰的环境审计由国家审计法院进行,环境审计的侧重点主要是生物多样性、气候变化、自然资源开发利用、对健康的威胁和环境的退化等。环境审计的内容包括政策执行方面的合规审计和绩效审计,侧重于绩效审计。荷兰环境绩效审计中应用最多的类型,是对环境项目实施情况的审计,主要是评价和关注噪声污染、水污染和农业渔业等环境问题。荷兰的环境审计结果和审计建议通过审计报告发表,并向外界公开。

「聚焦」绿色审计的世界进程

荷兰审计法院的环境审计工作普遍而深入。图为该国第一位审计法院女院长阿斯基亚·斯图威灵。

荷兰在环境审计方面开展得相当普遍和深入,特别是与环境审计相关的法律、政策相当完善,部门之间有明确的分工并协调配合。荷兰宪法规定,审计法院对政府的收入和支出进行检查,向议会和政府报告工作,其目标是通过审计,改进政府及有关组织运行的合规性、效益、效果和诚实,环境审计也包括在内。以温室气体减排为例,在对1989至2001年间温室气体排放情况的审计上,国家审计法院从政策目标制定、实施效果等多方面进行了分析,得出的结论认为荷兰没有完成其削减3%的目标,并给出了原因及建议。结果公布后,引起各方广泛关注。荷兰政府部门十分重视这一问题,并采取了一系列应对措施,促进了荷兰温室气体排放削减目标的实现。

(本文写作过程中参考了《建立环境审计制度,落实政府环境责任》、《绿色经济、绿色会计与绿色审计》、《绿色审计文集》和《政府环境审计制度研究》等文献,以及中国环境与发展合作委员会、国家审计署、印度CAG等网站的信息,在此一并致谢。)


【环境百科】

绿色审计

绿色审计也被称作环境审计、生态审计,是绿色经济管理体系的重要组成部分。

20世纪60年代末至70年代初,绿色审计萌芽于美国和加拿大等发达国家,并正式形成于上世纪80年代。20世纪90年代以后,绿色审计进入快速发展阶段,许多发展中国家也启动了自己的绿色审计建设。

国际商业学会(ICC)给出的定义是:绿色审计是环境管理的工具,对与环境有关的组织、管理和设备的业绩进行系统、有说服力、定期、客观的评价,并通过有助于环境管理控制及有助于对公司有关环境规范方面的政策鉴证等手段,来达到保护环境的目标。

由此可见,绿色审计是对资源环境使用的合法性、合理性及效益性进行监督的手段,是环境管理的重要工具。

(刘国伟/整理)

原标题:《最早竟然是企业自发搞出来的 绿色审计的世界进程》

(如需要转载,请注明转自《环境与生活》杂志)

责编:郑挺颖

网编:吴燕芳